根据《自然资源部关于持续推进农村房地一体宅基地确权登记颁证工作的通知》（自然资发〔2023〕109号）要求，为深化农村土地制度改革，积极解决群众“急难愁盼”问题，回应群众合理诉求和呼声，进一步加强土地管理，规范不动产登记工作，解决办理农村宅基地“房地一体”确权登记颁证工作中遇到的历史遗留问题，县自然资源局联合各乡（镇）、县农业农村局等部门完成了“房地一体”确权登记外业资料收集、信息核对及公示公告等工作。按照“政府主导、部门联动”的工作机制和“先易后难、分类推进”的工作原则，结合我县实际，制定本方案。
一、总体原则
坚持尊重历史、注重现实，充分考虑政策演变与历史背景，实事求是处理问题；坚持人民至上、维护权益，以解决群众“急难愁盼”为出发点，保障群众合法财产权益；坚持依法依规、稳步推进，严格依照法律法规和政策规定，落实“一户一宅”，审慎稳妥分类处置；坚持积极可行、便民利民，优化流程、简化手续，方便群众办理；坚持集体决策、容错免责，对复杂疑难问题，通过集体研究、民主决策确定解决方案；工作中对因历史原因或工作失误导致的问题，符合相关规定的，实行容错免责。
二、制定背景
在开展全县3900余户宅基地“房地一体”不动产确权登记工作过程中，各乡（镇）、各村（社区）暴露出不同程度的超面积、一户多宅、跨村交易、违规建房等问题，同时还存在因生产生活跨区域、多村居交叉居住等特殊情况。这些问题时间跨度长、成因复杂、涉及面广，给确权登记工作带来了较大挑战。
三、政策法律依据
1.《自然资源部关于持续推进农村房地一体宅基地确权登记颁证工作的通知》（自然资发〔2023〕109号）
2.《自然资源部办公厅下发<宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答>》（自然资办函〔2020〕1344号）
3.《西藏自治区农村村民住宅用地管理规定（暂行）》（藏政发〔2001〕118号）
4.《西藏自治区农业农村厅、西藏自治区自然资源厅关于进一步规范农村宅基地管理的函》（藏农厅函〔2023〕39号）
5.《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国民法典》《不动产登记暂行条例》等法律法规。
四、桑日县农村宅基地“房地一体”确权登记历史遗留问题及处置建议
（一）关于农村宅基地“一户多宅”问题
1.符合分户条件未分户而另行建房形成的“一户多宅”问题。
具体情形：因历史遗留问题，部分符合分户条件的群众无农村集体土地使用证，在办理分户业务中未能分户。
处置建议：由各乡（镇）人民政府按照“一户多宅”问题进行全面调查摸底统计，对问题类型分类梳理，形成具体名单，由各乡（镇）辖区派出所审查分户条件，凡是符合分户条件而未分户的，其新建房屋占用的宅基地符合相关规定的，经村集体经济组织或村民委员会同意并公告无异议或异议不成立的，可按规定补办有关用地手续，进行办理分户后，依法予以确权登记。
2.因安居工程、生产需要等原因形成的“一户多宅”问题。
具体情形：一是个别群众因享受当时的安居工程政策或生产需要等原因，开展宅基地异址新建后，既占用新建的宅基地，又不愿退还老宅基地，形成的“一户多宅”；二是因生产生活需要，个别纯牧区群众同时拥有夏季牧场房屋和冬季牧场房屋而形成的“一户多宅”问题。
处置建议：严格按照“一户一宅”法律规定，群众享受两处以上宅基地的，遵重个人意愿选择，只对一处宅基地进行确权登记。
（二）家庭成员确定的问题
处置建议：一是根据宅基地确权登记中“户”的认定原则，以公安机关户籍登记信息为基础，对于已迁出人员，不再纳入现有人口数；二是因特殊情形，如存在因婚嫁、服兵役等原因造成户口簿人口与实际居住人口不一致的情况，由各乡（镇）和村委会进行调查核实，并出具相关证明材料，以实际居住且符合宅基地使用条件的人口作为确权依据。
（三）土地所有权归单一村集体，土地使用权主体含多村人员的问题
具体情形：经实地调查核实，我县增期乡“令布塘”、“皮珠场”等区域，土地所有权归增期乡增期村，但该区域内现有增期乡帮贡村、真措村、岗布村、米东村、增期村共5村群众的宅基地。
处置建议：为充分尊重历史、依法依规处理，确保登记结果准确、合法、合规，保障群众的合法权益。建议对符合正常人口迁移、异地搬迁等按照政府统一规划和批准使用宅基地的情形，经所在村委会认定并公告无异议或异议不成立的，依法予以确权登记。
（四）本次实测面积超出标准面积的问题
具体情形：因2006年我县实施安居工程大改造项目、群众违规违建等原因，造成了不同程度的面积超占。
处置建议：鉴于农村宅基地建设年代久远，无法追溯建设当年占用地类等客观原因，按照尊重历史、保护群众合法权益的原则，统一依据《西藏自治区农村村民住宅用地管理规定（暂行）》（藏政发〔2001〕118号）文件规定“占用其他农用地的农村村民每户人口在4人以下的（含4人），每户宅基地不得超过350㎡；4人以上的每户住宅用地不得超过400㎡”的标准进行确权。群众宅基地面积未超出标准面积的按照实测进行确权，超出标准面积的只登记不确权仅在附记栏注明。
（五）原集体土地使用证面积超出藏政发〔2001〕118号文件规定的问题
具体情形：我县于2011年启动农村宅基地测量工作，2016年正式向部分群众颁发《农村集体用地土地使用证》。彼时证书批准面积以实际测量面积为准，未参照《西藏自治区农村村民住宅用地管理规定（暂行）》（藏政发〔2001〕118号）文件中关于宅基地面积标准的要求执行。因上述原因，多数存在宅基地面积超出政策规定标准的情况，为后续产权规范化管理埋下隐患。同时，县域内超过半数的群众因各类原因至今未取得原《农村集体用地土地使用证》，产权保障缺失，易引发土地权属纠纷。
处置建议：鉴于以上各类历史问题因素，为确保本次“房地一体”确权工作流程可追溯、标准有统一，从源头避免矛盾纠纷，建议按以下标准确权登记：严格以《西藏自治区农村村民住宅用地管理规定（暂行）》（藏政发〔2001〕118号）文件为唯一政策依据，不将2016年颁发的原《农村集体用地土地使用证》作为确权依据，宅基地面积符合“（藏政发〔2001〕118号）文件”规定标准的，经现场实测按实测面积直接予以确权登记，核发不动产权证书；面积超出“（藏政发〔2001〕118号）文件”规定标准的，超出标准面积的只登记不确权仅在附记栏注明。
（六）通过疑似“非法买卖”取得的房产是否可以确权颁证的问题
具体情形：在本次确权登记外业调查中发现，我县牧区个别村群众在农区各村买卖购置房产的现象较突出，多数为私下订立买卖合同并实行交易。
处置建议：根据《土地管理法》规定，农村宅基地属于农民集体所有，宅基地使用权仅限本村集体经济组织成员享有，禁止向其他集体经济组织成员转让。异村群众不属于同一集体经济组织，其互相购置房产的行为违反了相关法律规定，因此不予进行确权登记。
（七）农村简易房、临时性建（构）筑是否予以登记的问题
具体情形：在本次确权登记外业调查中发现，我县多数群众的结构完整的农村主房之外，都建有不同程度大小的各类简易房、圈舍、农具房、厕所等临时性建（构）筑物。
处置建议：农村宅基地及集体建设用地确权登记的范围包括地上永久性存续的、结构完整的农村主要房屋，不包括简易房、棚房、农具房、圈舍、厕所等临时性建筑物和构筑物，这些临时性建筑物和构筑物建议不予确权登记。可在不动产权籍调查表中简要记录其相关信息，但不进行单独确权登记。
（八）农村村民进城落户后其原宅基地确权登记的问题
处置建议：农村村民进城落户后，其原合法取得的宅基地使用权，符合相关规定的，经所在村集体经济组织证明并公示无异议后，可按规定予以确权登记。
（九）特困人员房屋权属问题
处置建议：特困人员宅基地权属按照分散供养和集中供养进行划分。一是属于分散供养的，按规定确权给本人，并在证书附件栏进行注记（属于供养人员）；二是属于集中供养的，户籍仍在原村的，经本人同意后，将房屋确权给村集体。
（十）国有建设用地上农村宅基地确权登记问题
具体情形：一是我县桑日镇雪巴社区和奴卡社区在2023年由村改社，现土地现状为国有建设用地；二是扎嘎沟内五个行政村在2024年整体搬迁到新址，现扎嘎新村土地现状也为国有建设用地；三是我县许木村搬迁点新址也属于国有建设用地；四是JX、BY、DG水电站涉及的移民搬迁点新址也属于国有建设用地。
处置建议：建议此次雪巴社区和奴卡社区、扎嘎新村、许木村、移民安置区域内农村“房地一体”登记按国有土地上宅基地进行确权登记，但在附记栏里明确备注“按农村宅基地进行管理”。
（十一）占用耕地和永久基本农田建房的问题
处置建议：一是对于符合“一户一宅”规定但占用一般耕地建房的情况，建议采取补办手续的方式进行整改，在完善相关审批手续且落实耕地“占补平衡”后，予以确权登记；二是违反规定占用永久基本农田建住宅的，不予确权登记。
（十二）新建房及改扩建房的确权问题
处置建议：根据本次我县集中开展确权登记的时间节点，新建及改扩建房未履行农转用手续的，待各乡（镇）和县农业农村局按规定统一履行完相关手续后进行确权登记。
（十三）继承房屋的确权问题
处置建议：一是属于本村集体经济组织成员继承人继承房屋的，需提供被继承人的死亡证明、继承人的身份证明、亲属关系证明、房屋产权相关材料等，若有遗嘱，还需提供合法有效的遗嘱，无法提供公证材料或生效法律文书的，可由所有法定继承人共同签订继承协议，经所在村委会见证、乡（镇）人民政府认定后，予以确权登记。二是对于因继承房屋占用宅基地，形成“一户多宅”的，可按规定确权登记，并在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本村集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。
（十四）其他个性问题
具体情形：除上述共性问题外，我县农村宅基地“房地一体”确权登记工作还存在宅基地权属不清、宅基地私下买卖、获取、继承等成因不明、无相关法律依据等历史遗留问题（详见附件）。
处置建议：按照“先易后难，分类施策”的原则，建议此次颁证工作按批次发放，于10月底前先发放第一批（已完成乡、村核对工作且不存在任何遗留问题），于12月底前根据进一步核实处理且完成乡、村核对工作后陆续完成剩余的颁证工作直至结束。
五、保障措施
（一）加强组织领导
成立农村宅基地“房地一体”确权颁证问题处置工作领导小组，由县政府分管领导任组长，各乡（镇）人民政府、县自然资源局、农业农村局、司法局、林草局、住建局、生态环境局等相关部门负责人为成员。领导小组下设办公室，办公室设在县自然资源局，负责日常工作的组织协调和指导。各乡（镇）人民政府也要成立相应的工作机构，明确职责分工，确保处置工作顺利推进。
（二）强化部门协作
各相关部门要按照职责分工，密切配合，形成工作合力。县自然资源局负责宅基地及房屋的测绘、登记发证等工作；县农业农村局负责对宅基地管理政策的解释和指导，对涉及宅基地违法违规行为的查处等工作；县司法局负责提供法律咨询和法律援助，对处置过程中的法律问题进行把关；其他有关部门要根据各自职责，做好相关工作。各相关部门要按照《西藏自治区农业农村厅、西藏自治区自然资源厅关于进一步规范农村宅基地管理的函》（藏农厅函〔2023〕39号）切实加强农村宅基地管理，保障农牧民合法权益。
（三）广泛宣传引导
通过多种形式，广泛宣传农村宅基地“房地一体”确权颁证工作的重要意义、政策法规以及问题处置办法，提高农民群众的知晓率和参与度。加强对基层干部的培训，使其熟悉政策、掌握方法，更好地开展工作。
（四）做好档案管理
加强对确权登记档案的管理，建立规范的档案管理制度，确保档案资料的完整性、准确性和安全性。对历史遗留问题的处理过程和相关资料进行详细记录和归档，为今后的工作提供参考和依据。
桑日县自然资源局
2025年9月30日
